【发改小课堂】优化完善地方政府专项债券管理机制助力经济发展新动力！

2024年12月25日，国务院办公厅发布了《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号，以下简称“52号文”），旨在进一步优化完善地方政府专项债券（以下简称“专项债券”）管理机制，更好发挥专项债券在强基础、补短板、惠民生、扩投资等方面的积极作用。以下是对该政策的详细解读。

【政策背景】

自2014年新预算法出台及地方政府债券自发自还实施以来，我国地方政府债券余额持续增长。截至2024年12月26日，地方政府债券余额达47.34万亿元，其中专项债券余额30.80万亿元，占比65.06%。专项债券以省级（或计划单列市及兵团）政府为单位发行及偿还，募集资金主要用于有一定收益的公益性项目，且以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源。经过多年的实践，专项债券在解决大规模准公益性项目建设资金需求、促进地方经济发展和区域建设方面发挥了重要作用。然而，实践中也存在发行节奏不够合理、资金闲置或使用效率较低等问题。

【政策主要内容】

52号文从扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围、完善专项债券项目预算平衡、优化专项债券项目审核和管理机制、加快专项债券发行使用、强化专项债券全流程管理、加强专项债券监督问责和强化保障措施七个方面提出了指导意见。

1.扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围

●实行专项债券投向领域“负面清单”管理。将完全无收益的项目、楼堂馆所、形象工程和政绩工程、除保障性住房和土地储备以外的房地产开发、主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目纳入专项债券投向领域“负面清单”。未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。

●扩大专项债券用作项目资本金范围。在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，将信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等纳入专项债券用作项目资本金范围。提高专项债券用作项目资本金的比例，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。

2.完善专项债券项目预算平衡

●优化专项债券额度分配。额度分配管理坚持正向激励原则，统筹考虑党中央、国务院确定的重大战略和重大项目支出需要，根据各地区债务风险、财力状况、管理水平以及地方项目资金需求等情况合理分配，确保向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜。

●做好专项债券项目融资收益平衡。对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还，确保专项债券实现省内各市、县区域平衡。

3.优化专项债券项目审核和管理机制

●开展专项债券项目“自审自发”试点。下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点。试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券。

●打通在建项目续发专项债券“绿色通道”。对“自审自发”试点地区以外的省份，完善项目审核“绿色通道”机制。对于已通过国家发展改革委、财政部审核且需要续发专项债券的在建项目，无需重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行专项债券。

●建立“常态化申报、按季度审核”的项目申报审核机制。对“自审自发”试点地区以外的省份，建立“常态化申报、按季度审核”机制。各地专项债券项目经省级政府审核批准后，依托国家发展改革委、财政部两部门信息系统常态化报送。

4.加快专项债券发行使用

●加快专项债券发行进度。各地要在专项债券额度下达后及时报同级人大常委会履行预算调整程序，提前安排发行时间，及时完善发行计划，做好跨年度预算安排。

●加快专项债券资金使用和项目建设进度。省级财政部门要建立定期调度机制，督促市县财政部门及时拨付已发行专项债券资金，督促项目主管部门和项目单位加快资金使用。

5.强化专项债券全流程管理

●加强专项债券项目资产管理。建立专项债券项目资产明细台账，分类管理存量项目资产，防范以项目资产抵押融资新增地方政府隐性债务和国有资产流失等风险。

●建立专项债券偿债备付金制度。完善专项债券偿还机制，鼓励有条件的地方建立专项债券偿债备付金制度。

6.加强专项债券监督问责

●加大监督问责力度。严肃财经纪律，坚决遏制违规使用问题。对日常监管中发现的专项债券资金闲置和违规使用等问题，督促各地逐笔逐条建立问题台账，严格落实整改要求。

●依法接受人大监督。地方各级政府要依法接受本级人大及其常委会的监督，不断优化完善专项债券管理，按规定及时向本级人大及其常委会报告专项债务情况。

7.强化保障措施

●加强组织实施。健全本地区专项债券管理工作机制，管好用好专项债券资金。鼓励地方谋划实施重大项目，集中财力办大事。完善各级发展改革部门牵头管项目、财政部门牵头管资金的工作机制，形成工作合力。

●开展政策实施动态评估。国家发展改革委联合财政部会同有关方面加强对专项债券投向领域和用作项目资本金范围、优化专项债券项目审核机制等方面政策实施的跟踪评估，适时动态调整专项债券投向领域“负面清单”和用作项目资本金范围“正面清单”。