安徽省殡葬事业“十三五”发展规划

为加快全省殡葬事业科学发展，满足人民群众殡葬公共服务需求，促进社会主义精神文明建设和生态文明建设，根据国务院《殡葬管理条例》、《安徽省殡葬管理办法》、《民政部关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》（民发〔2009〕170号）、民政部等九部委《关于推行节地生态安葬的指导意见》(民发〔2016〕21号)和《安徽省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等法规、文件精神，结合我省实际，制定本规划。

一、发展现状

省委、省政府高度重视殡葬改革工作，2012年-2014年，省委办公厅、省政府办公厅连续3年出台深化殡改政策文件，全省殡葬改革事业在惠民、绿色、人文等方面均取得长足发展。“十二五”时期，全省累计投入4.2亿元用于殡葬基础设施更新改造。全省现有殡仪馆75座，经营性公墓107座，公益性公墓607座。

惠民殡葬逐步完善。90%以上的市、县(市、区)实行困难群体基本殡葬费用减免制度，惠及城乡低保、农村五保、城市“三无”人员、生活困难的重点优抚对象等特困群体。合肥市、安庆市、阜阳市太和县、滁州市琅琊区和南谯区、宣城市宣州区等地实现惠民殡葬全覆盖。全省年均投入惠民殡葬资金1亿元左右。

殡葬服务优质规范。合理区分殡葬服务性质，规范基本殡葬服务及延伸服务价格形成机制。从业人员培训进一步加强，80%以上的工作人员获得相应职业资格证书。打造了蚌埠市“七仙女”、淮北市“让爱随行”等一批优质殡仪服务品牌。殡葬服务单位管理更加规范，殡葬服务能力和水平进一步提高。

遗体火化率巩固提高。改变单纯依靠行政命令、行政手段强行推进殡葬改革的路径依赖，将工作重点转移到完善惠民奖补政策、提升殡葬服务上来。安庆市顺利启动殡葬改革，遗体火化率由13%上升到98%以上。“十二五”末，全省遗体火化率达84%，继续保持全国前列。

节地生态葬法逐步推广。合肥、铜陵、安庆等地开展骨灰免费江葬活动，其中合肥市江葬骨灰已逾千例。全省骨灰格位葬、江葬、树葬、草坪葬等节地生态葬法达15%，较2010年增长7%。

行风建设持续强化。连续5年在殡葬系统开展为期1个月的主题服务月和行风建设月活动。2015年，在全省殡葬系统开展了殡葬管理服务专项整治。“十二五”期间，新增6个全国殡葬改革示范单位，新增25个省民政系统行风建设示范单位，全省殡葬服务网络更加健全，行业监管更加有力。群众满意度和社会认可度明显提高。

但是，殡葬事业发展仍滞后于全省经济社会发展水平，与人民群众殡葬服务需求还有差距，在殡葬基本公共服务供给、殡葬管理体制和运行机制、节地生态安葬推广等方面还存在不少问题。主要表现为：一是遗体火化率下滑，乱埋乱葬现象日趋严重。相关职能部门责任不明确，行政执法与司法强制执行的衔接制度不健全,联合执法难度大，造成少数地市遗体火化率下滑明显，违规土葬、乱埋乱葬现象增多, 不仅占用大量耕地良田，也破坏了生态环境，影响农村土地流转，阻碍现代农业发展，制约了生态环境和人居环境的改善。二是资金投入不足，殡葬服务供给能力亟需加强。各级财政对殡葬事业经费投入不足，部分县级殡仪馆基础设施多年未得到改善，城乡公益性公墓(骨灰堂)建设迟缓，惠民殡葬覆盖面及节地生态安葬补助标准偏低，基本殡葬公共服务供给能力亟需加强和改善。三是绿色殡葬推进缓慢，节地生态葬比例过低。传统墓穴安葬仍是骨灰处置主要方式，群众对树葬、花葬、草坪葬等节地葬法接受程度不高。

二、总体要求

(一)指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列讲话精神，贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，服从和服务于全省经济社会发展大局，充分发挥殡葬改革在促进社会主义精神文明和生态文明建设中的重要作用，以满足人民群众殡葬服务需求为出发点和落脚点，坚持“推行火葬，改革土葬，破除丧葬陋俗，提倡节俭、文明办丧事”方针，坚持目标导向和问题导向相统一，坚持全面规划和突出重点相协调，强化基本殡葬服务公益本质，规范选择性殡葬服务供给与管理，完善殡葬服务体系建设，清除体制机制弊端，实现深化殡葬改革、规范殡葬管理、提升殡葬服务协同共进。

(二)基本原则

政府主导，齐抓共管。坚持葬法改革与葬礼改革并行、遗体火化与骨灰处置并重、推行火葬与改革土葬并进，进一步增强殡改工作的系统性、协同性，健全完善党委领导、政府负责、部门协作、社会参与的工作机制，充分发挥政府部门、人民团体、社会组织、群众自治组织、红白理事会和群众自觉参与等在殡葬改革管理中的作用。

统筹兼顾，分类指导。坚持从实际出发，因地制宜，区别情况，实施分类指导。在人口稠密的火葬区，大力推行节地生态安葬；在土葬改革区，侧重推行遗体深埋不留坟头的安葬方式。通过葬式葬法改革，促进人与自然和谐发展。

提升服务，坚持公益。从维护群众根本利益出发，不断提高殡葬服务、殡葬管理的能力和水平。遗体接运、存放、火化、骨灰寄存等基本殡葬服务由公办服务机构提供或建立政府购买、服务外包等多元供给机制，实行政府定价，保证公益本质。加快城乡公益性公墓建设，严格控制经营性公墓数量和规模。

倡导俭约，生态优先。将“殓、殡、葬、祭”等环节与节约资源、控制污染和保护生态紧密结合，引导丧事简办、祭扫简约，改造殡葬设备，创新殡葬科技，充分发挥殡葬改革在节约资源、环境保护等方面的积极作用。

(三)发展目标

到2020年，全省平均遗体火化率达到87.5%。推进殡葬服务基础设施建设，完成50%以上的市、县殡仪馆迁建、改扩建任务；所有县(市、区)都建有公益性骨灰安葬(放)设施；所有乡镇均建有1座以上农村公益性公墓(骨灰堂)。完善覆盖城乡的基本殡葬服务保障机制，到“十三五”末，50%以上的地市实现惠民殡葬政策覆盖所有城乡居民。加强殡葬领域生态文明建设，殡仪馆火化设备全部加装尾气处理设施；骨灰格位存放、草坪葬、江葬、树葬等节地生态安葬比例达50%；墓穴超标硬化现象得到遏制；全省骨灰(遗体)安放(葬)实现生态化、规范化管理。构建全社会共同参与的工作格局，政府负责、部门协同、社会参与、法治保障工作机制运行顺畅，综合执法力度及成效显著，违规土葬、乱埋乱葬现象基本杜绝。

三、主要任务

(一)坚持推行火葬和改革土葬

贯彻落实省委办公厅、省政府办公厅《关于党员干部带头推动殡葬改革的实施意见》(皖办发〔2014〕13号)精神，充分发挥党员干部示范引导作用，通过加强监管、综合执法、完善设施等措施，继续巩固提高火葬区遗体火化率。火化率下滑明显的皖北部分地市要充分发挥殡改信息员作用，对违规土葬事件做到早发现、早处理。个别尚未推行殡葬改革的地市要尽快启动。金寨、岳西、旌德等土葬改革区，要依法强化殡葬活动管理，实行遗体深埋不留坟头的安葬方式，治理乱埋乱葬，引导群众转变观念、移风易俗，积极参与土葬改革。对回族、维吾尔族等10个少数民族严格按照国家规定，尊重其丧葬习俗，推进少数民族公墓建设，防止乱埋乱葬。

(二)加快殡葬服务基础设施建设

紧抓国家推进“十三五”殡葬服务体系建设的契机，按照科学、实用、便捷、环保原则，综合考虑服务对象增长率、服务内容拓展项等因素，对肥东县、怀远县、灵壁县等40个殡仪馆进行迁建或改扩建，新增、更新火化炉100台，加装火化环保设备200台。贯彻落实省政府办公厅《关于加强公益性公墓建设管理的通知》(皖政办秘〔2013〕189号)要求，实现公益性骨灰安葬(放)设施覆盖所有县(市、区)及乡镇。殡仪馆建设按照国家《殡仪馆建筑设计规范》和民政部《殡仪馆等级标准》要求，做到布局合理、设施齐全、功能配套、景观和谐。公益性公墓建设应符合土地利用总体规划和城乡规划要求，完善配套设施，合理控制单体建筑安葬(放)骨灰量，减轻祭扫高峰期安全保障压力。合肥等规模较大市、殡仪馆远离居民区或辐射范围较广的市，要适度增设殡仪服务站、服务网点或依托城乡社区综合服务中心搭建服务平台，方便并规范群众治丧活动。

(三)推进城乡惠民殡葬工程

各地要继续完善基本殡葬服务惠民政策制度，对农村五保、城乡低保、生活困难的重点优抚对象、城市“三无”人员及其他城乡困难群体身故后的遗体接运、冷藏、火化及骨灰寄存等基本服务费用实行减免，并逐步扩大受惠面。要建立与其他社会保障制度相衔接、与当地经济社会发展和物价上涨水平相协调的减免标准调整机制，适时适当提高惠民殡葬补助额度。到2017年，全省城乡低保对象、农村五保供养对象、城市“三无”人员、生活困难的重点优抚对象等特困群体免费享有基本殡葬服务。鼓励有条件的地区按照保基本、广覆盖、可持续的原则逐步实现殡葬基本公共服务均等化，到2020年，50%以上的地市实现辖区内城乡居民基本殡葬服务费用全免。

(四)推广节地生态安葬

以民政部、发展改革委等九部委联合印发的《关于推行节地生态安葬的指导意见》为指引，贯彻落实省民政厅、省发改委等九部门《关于推行节地生态安葬的实施意见》，大力推广合肥、铜陵、安庆等地开展江葬、树葬、骨灰格位存放等节地生态安葬的经验做法。各级事业单位法人性质的经营性公墓要主动承担示范带头作用，选择位置好、绿化好的墓区开辟节地生态墓园，为群众提供充足优质的节地生态安葬公共服务产品。自2016年起，经营性公墓新建或扩建，节地生态安葬区域的配建比例不低于40%；新建城市公益性公墓全部实行节地生态安葬；新建或改建农村公益性公墓节地生态安葬率不低于50%。安葬骨灰的单人墓占地面积不得超过0.5平方米，双人合葬墓、家庭成员合葬墓等葬式的占地面积不得超过0.8平方米，倡导不立碑或采用卧式碑，采用立式碑的，墓碑高不得超过0.6米。对超标准建墓立碑的，要依法通过拆除、绿化等方式进行整治改造。同时，在完善以减免基本殡葬服务费用为主要内容的惠民殡葬政策基础上，推动建立节地生态安葬奖补制度，把树葬、江葬、格位存放等不占地或少占地的葬式，以及土葬区遗体深埋不留坟头等生态葬法，纳入奖补范围，鼓励群众积极参与。合肥、芜湖、铜陵、安庆等开展骨灰免费江葬活动的地市，应为不保留骨灰的逝者建立统一的纪念设施。

(五)强化殡葬服务单位管理

各级民政部门要强化殡葬基层窗口单位党建工作，大力推进党务、馆(墓)务公开，健全以职工代表大会为基本形式的单位民主管理制度。要通过多种渠道加强殡葬事业单位人、财、物等重要事项的管理，严格落实大宗物品采购、工程建设等项目实行招投标制度，严格执行党风廉政建设规定。对所属殡葬事业单位领导人员的选拔任用要把好资格关、程序关和廉政关，严格任期管理和目标考核，对主要负责人实行定期轮岗交流。各级殡葬服务单位要建立完善岗位职责、监督检查、考核评价、责任追究等相关规章制度，科学合理设置管理、技术、工勤等岗位，规范职工招聘、考核、培训、奖励及处分制度，建立能上能下、能进能出、公开竞聘、充满活力的用人机制。

(六)提升优化殡葬服务水平

在全省殡葬系统持续深入开展行风评议、创先争优活动，全面推行服务项目、服务内容、服务标准、服务价格、服务承诺、服务监督“六公开”和“清单式”服务，明确区分基本服务与选择性服务项目。认真执行殡葬服务行业标准，遵守殡仪接待、冷藏保存、悼念告别、遗体火化、骨灰寄存、安葬服务等操作规程，严格落实岗位责任制和责任追究制，确保殡葬服务规范优质。建立完善殡葬服务信息化平台，逐步实行殡葬信息采集、手续办理、服务流程、资金结算、处理结果、档案管理等流程及资料的信息化管理。健全殡葬职业技能鉴定工作体系，省厅每2年开展一次殡葬特有工种技能鉴定考试，推动技能鉴定与用人单位岗位聘用制度衔接，严格执行殡葬从业人员持证上岗制度。研究制定殡葬服务质量的评价手段和方法，客观评估殡葬服务单位在服务承诺、服务回访、满意度调查以及投诉受理监督等方面的实施途径和效果，为改进和提升殡葬服务质量提供充足依据。

(七)规范公墓建设管理

严格控制经营性公墓数量，原则上每个县(市、区)只建设1座经营性公墓。“十三五”期间，除原有墓区饱和、城市规划等特殊原因外，不再受理经营性公墓新建(迁建、扩建)申请。加强经营性公墓建设规划方案和建设过程审查、审核，进一步规范公墓建设经营行为，严禁炒买、炒卖墓穴和骨灰格位，严查超标准建墓穴和擅自扩大用地规模行为，坚决依法查处和取缔非法公墓。强化对建设年代久、安葬骨灰较多的公墓和塔陵的安全管理，采取日常检查和定期抽查相结合，对安全隐患早排查、早整改，严防安全事故发生。公益性公墓坚持政府投资或筹资建设，坚持政府定价，确保公益性质和节地生态安葬比率。

(八)倡导丧葬习俗改革

充分依托现有殡葬设施资源，建设一批生命文化教育基地，打造优秀殡葬文化传承平台。发挥党员干部带头实行遗体火化，带头参与节地生态安葬、带头推行丧事简办、带头文明低碳祭扫的示范引导作用。推广文明环保的殡葬礼仪和殡葬用品，抵制迷信低俗、奢侈浪费等不良丧葬风气。倡导网络祭扫、鲜花祭扫、踏青遥祭、植树缅怀等文明低碳祭扫方式。组织集体共祭、社区公祭、家庭追思等现代追思活动，弘扬慎终追远等优秀殡葬文化，逐步引导群众从注重实地实物祭扫转变为以精神传承为主的祭扫方式上来。

四、保障措施

(一)加强组织领导。各地政府要把殡葬管理工作摆上重要议事日程，列入政府工作考评内容，落实殡葬管理工作联席会议制度和殡葬改革领导小组工作制度，完善殡改工作领导机制和运行机制。各级民政部门要主动发挥牵头作用，积极协调发展改革、公安、财政、国土、林业、规划、城管、工商、物价等相关部门，完善殡葬设施规划、加强殡葬公共服务供给、保障基本殡葬服务、规范殡葬服务市场、加强殡葬行为和丧事活动管理。

(二)加大投入力度。各地政府要加大殡葬事业公共投入，推动涉及公益性殡葬服务的各项优惠政策的落实，重点解决公益性骨灰安葬(放)设施不足、殡仪馆设施设备老化落后等问题，满足城乡居民多层次丧葬需求。要健全完善惠民殡葬政策，为节地生态葬法及土葬改革区自愿火化的奖励、补贴等提供必要的资金保障，引导群众自觉参与殡葬改革。

(三) 完善监管制度。根据《殡葬管理条例》修订情况，适时修订完善殡葬服务监管、公墓建设管理、殡葬违法行为治理、党员干部丧葬活动中违法违纪行为查处等具体制度规定。充分发挥各级殡葬协会作用，推行殡仪服务代理资质认证，净化殡葬中介代理市场环境。通过行政监管、行业自律、社会监督相结合的综合监管体系，促进殡葬改革事业依法有序健康发展。

(四)加强检查考核。省民政厅将督查各地对省委、省政府《关于加强殡葬基本公共服务加快推进殡葬改革的意见》、《关于加强公益性公墓建设管理的通知》、《关于党员干部带头推动殡葬改革的实施意见》等文件精神的贯彻落实情况，对各地“十三五”期间遗体火化率巩固提高、城乡公益性公墓建设推进、节地生态葬式推广、惠民殡葬政策实施等主要任务目标完成情况进行分期考核。各地要按照“属地管理”原则，层层签订责任状，要把殡葬管理工作目标的落实作为年度工作考评和建设文明城市、文明村镇的重要内容，强化规划实施监测，确保殡葬管理各项措施及任务目标落到实处。

(五)营造良好氛围。坚持正确的舆论导向，以清明、冬至等传统祭祀节日为契机，充分利用广播、电视、报刊、互联网等媒体，宣传殡葬改革，宣传先进典型，倡导文明新风，赢得社会各界对殡葬事业发展的关注和支持。充分发挥村（居）民委员会、红白理事会、老年体协等群众自治组织作用，开展殡葬改革进社区活动，赢得广大人民群众对殡葬改革的理解和参与，营造深化殡葬改革的良好舆论氛围。